Il COVIGE: la visione, il metodo, le opportunità di questo strumento.

COVIGE. Il webinar “Valutare l’impatto del PNRR sui giovani: le piste di lavoro del Covige”  del 15 dicembre è stato il terzo di un ciclo di incontri denominati Convivium Online – organizzato dalla Rivista Giovani e comunità locali e da Cantiere Giovani – che ha lo scopo di favorire un aggiornamento reciproco tra tutte quelle realtà che a livello nazionale e locale si occupano di giovani, politiche giovanili, comunità locali. E anche un modo per contribuire a tener viva l’attenzione sulle tematiche più attuali anche a fronte di un dibattito particolarmente vivace negli ultimi dodici mesi.

Presenti il dottor Adriano Scaletta del Dipartimento per le politiche giovanili e il servizio civile universale, Maria Cristina Pisani, presidente del Consiglio nazionale dei giovani e componente del Covige, il professor Enrico Deidda Gagliardo, direttore scientifico di Cervap (Centro di ricerca sul valore pubblico) e componente del Covige, il professor Luciano Monti, condirettore scientifico della Fondazione Bruno Visentini/Osservatorio politiche giovanili e componente del Covige, il professor Alessandro Rosina, demografo presso l’Università del Sacro Cuore di Milano, l’onorevole Massimo Ungaro, portavoce dell’intergruppo parlamentare per le politiche giovanili Next Generation Italia.

Moderatori: Francesco Picello (rivista Giovani e comunità locali) e Pasquale Costanzo (direttore Cantiere Giovani NA)

 

Obiettivo del webinar: venire a conoscenza delle finalità e degli obiettivi del Covige, nonché del metodo e delle piste di lavoro. Anche allo scopo di capire se come il terzo settore può dare forza al lavoro molto importante che si sta facendo e le possibili implicazioni a livello delle comunità locali.

 

Antefatti all’istituzione del Covige:

Il Covige è costituito da 4 aree tecniche:

– Area A (referente prof. L. Monti): definizione delle misure generazionali e «quasi generazionali» e relativi target;

– Area B (referente prof. E. Deidda Gagliardo): valutazione di impatto generazionale e modelli praticati in altri Paesi UE;

– Area C (referente prof. A.Rosina): buone pratiche e riforme delle politiche giovanili a livello europeo;

– Area D (referente pror. L. Corvo): supporto e monitoraggio dell’attuazione del Pilastro F del Regolamento UE 2021/241.

Di seguito un estratto quasi letterale degli interventi degli ospiti:

 

Adriano Scaletta / Dipartimento per le politiche giovanili e il servizio civile universale

L’esigenza di inserire all’interno dell’ordinamento italiano un comitato che si occupi della valutazione e dell’impatto generazionale delle politiche pubbliche (il Covige, ndr), da un lato, è una prova di coraggio e, dall’altro, una sfida importante sia sul piano metodologico che su quello del funzionamento delle politiche pubbliche in Italia.

Sono davvero molte le iniziative nazionali o di livello internazionale, oltre al PNRR, destinate direttamente o indirettamente ai giovani, ricordo ad esempio l’Agenda 2030 e la strategia UE per le giovani generazioni. Poi ci sono iniziative regionali, comunali, fino ad arrivare al livello di prossimità più stretto. Si tratta di un grandissimo puzzle di iniziative che a volte si sovrappongono, che vengono impostate e implementate senza magari avere la consapevolezza che già si sta facendo qualcosa di simile sul territorio.

La missione del Covige è quella di seguire l’attuazione del Pnrr, però allo stesso tempo anche di monitorare in generale l’operato della pubblica amministrazione, soprattutto delle amministrazioni centrali e dei ministeri, ovvero di quei soggetti responsabili delle politiche pubbliche destinate ai giovani. L’obiettivo principale è fornire il necessario supporto metodologico.

Il Covige oggi sta lavorando all’impostazione di un documento di indirizzo che avrà una duplice funzione: offrire un aiuto culturale e metodologico al tema della valutazione di impatto e svolgere un’attività di stimolo, soprattutto se pensiamo al Pnrr in cui i giovani costituiscono una priorità trasversale a tutte le misure. Nel produrre un documento di supporto metodologico si esercita di conseguenza anche un po’ di pressione, uno stimolo a ricordare che ogni misura approvata dovrebbe prevedere una riflessione sugli impatti che quell’investimento o quella riforma genereranno sulle nuove generazioni.

La grande sfida è infatti quella di trasformare i dati in informazioni e ciò richiede innanzitutto impostare una regia. Bisogna pensare a quali sono gli obiettivi e gli impatti che intendiamo raggiungere e quali dati sono necessari per poter poi misurare e valutare tali impatti.  Deve esserci consapevolezza del fatto che gestire un dato significa anche capire come è stato prodotto. Se non viene inserito in un quadro strutturato, in un framework, c’è il rischio che sia molto difficile valorizzare quel determinato dato. Questo è un compito fondamentale per il Covige.

Spetterà poi al governo, dopo aver sentito il Covige, decidere quale sarà l’approccio migliore, nell’ottica – democratica – di coinvolgere le università, i centri di ricerca e il terzo settore, che come tutti sappiamo sul tema della valutazione di impatto si sta cimentando da qualche anno e sicuramente ha molto da dire in merito.

 

Mariacristina Pisani / CNG

Il Covige nasce grazie anche alla grande capacità di ascolto e di confronto che il ministro Dadone ha dimostrato nei confronti del CNG. L’interlocuzione con il ministro nasce soprattutto dopo la pubblicazione formale del Piano, quando ancora non erano stati definiti indicatori specifici ma si faceva riferimento a un dato molto generico come quello del PIL, così generico da non poter misurare l’impatto effettivo di un Piano sulle giovani generazioni. Ci siamo dunque confrontati sulla necessita di individuare degli indicatori più mirati, che ci permettessero da una parte di valutare l’impatto del Pnrr, ma dall’altra soprattutto di capire attraverso quali modalità concretizzare le indicazioni in esso contenute.

L’importanza del Covige, consisterà anche nell’introdurre il principio della valutazione ex ante degli stanziamenti e delle politiche che oggi noi mettiamo in campo. Molto spesso si fa riferimento solamente alla quantità degli investimenti per valutare quanto il decisore politico fa o meno nei confronti delle giovani generazioni. L’esperienza ci ha insegnato che è necessario che lo stanziamento venga guidato da una visione, da un obiettivo. Noi focalizziamo troppo spesso la nostra attenzione sulla quantità e non sulla qualità dell’investimento, e per migliorare la qualità è necessaria una valutazione ex ante (che poi sicuramente potrà essere completata da quella ex post).

La Fondazione Bruno Visentini ha provato a calcolare lo stanziamento complessivo che il Pnrr – non attraverso un pilastro dedicato ma in maniera trasversale – destina alle giovani generazioni. Il dato significativo e importante che emerge è che nel nostro Pnrr è previsto uno stanziamento complessivamente alto se guardiamo alla media europea. Il tema è ora come dare a questi stanziamenti un valore qualitativo nell’attuazione delle misure e in questo senso il Covige è uno strumento utilissimo.

Con il Covige oggi l’Italia è il secondo Paese in Europa a essersi dotato di un organismo in grado di valutare non soltanto il Pnrr ma tutte le politiche che vengono messe in campo per i giovani. È un’opportunità straordinaria che ci viene data: unire la disponibilità economica a uno strumento di valutazione costituisce sicuramente una base importante dalla quale poter ripartire. Noi abbiamo oggi la possibilità di poter davvero dare una svolta a quella che è una condizione giovanile drammatica, di cui si parla spesso anche molto retoricamente.

Il fatto che il Covige sia stato istituito attraverso un vero e proprio decreto, e quindi con un atto normativo, fa sì che possa costituire uno strumento importante per la valutazione e la programmazione delle politiche giovanili anche per altre istituzioni, come ad esempio per il parlamento e per le politiche pubbliche in generale.

 

Luciano Monti / Area A

Non essere riusciti a ottenere una missione dedicata ai giovani (pilastro F del Regolamento UE 2021/241) sulle prime parve a tutti parve una sconfitta ma ora l’istituzione del Covige risulta una vittoria ancora maggiore.

Ovviamente, come è stato già ricordato, per la possibilità di verificare l’impatto delle misure che, ancorché sparse all’interno del Pnrr, sono comunque consistenti. Il fatto poi che il Covige sia chiamato a occuparsi non solamente del Pnrr, ma di tutte le politiche pubbliche da qui in avanti ci fa capire come questo strumento, se reso davvero operativo, possa essere ancora più potente di un pilastro vero e proprio. Con il ministro Brunetta questo fatto è emerso con grande chiarezza, conti alla mano. Ai 191 miliardi del Pnrr dobbiamo infatti sommare altri fondi e finanziamenti che portano a un totale di oltre 400 miliardi di euro le risorse stanziate.

Il fatto che il ministro Dadone abbia istituito il Covige non limitandolo al Pnrr ma invece estendendolo a tutti gli interventi pubblici è una grande opportunità che ci permette di monitorare tutti gli interventi di quest’operazione di investimento a lungo termine.

Il tema della definizione delle misure generazionali e potenzialmente generazionali (area A), ha un rilievo particolare nel Pnrr. Ogni Paese è tenuto a «marcare» le misure contenute nei rispettivi Pnrr, ovvero assegnare a esse un punteggio da zero a 100 a seconda che una determinata misura sia dedicata interamente o meno a una precisa missione. Nel caso della Missione 1 («digitalizzazione»), ad esempio, marcare a 100 significa che la misura presa in esame è interamente dedicata alla digitalizzazione.

Se ci spostiamo sul piano delle politiche giovanili, possiamo dire che una misura viene marcata a 100 quando noi la riteniamo generazionale, cioè destinata soltanto ai giovani. Garanzia Giovani (senza entrare nel merito se sia efficace o meno) è sicuramente una misura generazionale, in quanto si rivolge a un target di persone giovani (per di più agli under 30). L’obiettivo del Covige è quello di fare ciò che non è stato fatto nel Pnrr, cioè identificare (marcare a 100) all’interno del Piano (e questo ovviamente si può fare anche nel caso dell’altro 60% di risorse) le misure che sono decisamente ed esclusivamente riservate ai giovani.

Uno dei punti sui quali più si è confrontato il sottogruppo che io coordino è stato quello che riguarda le marcature «intermedie» (ad esempio 40 o 30), ovvero una marcatura tra 100 e zero. Una misura marcata 40 non è rivolta esclusivamente ai giovani, ma si ritiene che debba essere comunque monitorata in quanto potrebbe avere un impatto importante sulle giovani generazioni.

Il fatto di marcare è il presupposto per poter poi misurare. Non si possono infatti mettere sotto osservazione tutte le norme del nostro Paese (la maggioranza delle quali saranno quindi marcate 0). Una volta che le misure sono state marcate, si apre la questione della valutazione ex ante. Dopo che una determinata misura è stata marcata 100, in quanto destinata solo ai giovani, il passo successivo è quello di valutare se sarà efficace o meno. La misurazione dell’impatto non può effettuarsi solo in base a indicatori di input, ovvero di quanto è stato speso o impegnato. E non è possibile che ogni regione applichi una propria interpretazione e rilevi dati non uniformi a quelli delle altre.

Questo è un aspetto che si ricollega alle ricadute sul territorio. Per fare una valutazione è infatti fondamentale poter disporre dei dati relativi alle fasce giovanili anche a livelli più bassi di quello nazionale, quanto meno a livello regionale.

 

Enrico Deidda Gagliardo / Area B

Nell’ambito dei lavori che sta portando avanti il Covige l’area B che io coordino viene a valle dell’area A del professor Monti nella quale si vanno a definire le misure generazionali e potenzialmente generazionali. L’area B si occupa proprio dell’individuazione dei misuratori, ciò che ci può quindi essere utile per valutare l’impatto generazionale delle politiche.

Stiamo lavorando su cinque punti – oggi non vi presento dei risultati ma vi mostriamo come stiamo lavorando – che sono:

b1) la definizione del perimetro di valutazione d’impatto generazionale per ogni misura. quindi per ogni misura delle circa cinquanta misure individuate dal gruppo del professor Monti noi abbiamo definito l’area di impatto e quindi gli indicatori italiani (quindi BES), europei (Eurostat), indicatori internazionali, gli SDGs da applicare nell’ordine a misure pnrr, a misure generazionali e potenzialmente generazionali.
Di fatto noi per ognuna di queste misure andiamo a capire quali sono i contenuti della misura stessa, lo stato di attuazione, il quadro normativo eccetera, e poi andiamo ad associare l’area d’impatto. Le cinque aree di impatto le abbiamo individuate in sinergia con il professor Monti e il professor Corvo che guida l’area d)  e sono 1 imprenditorialità, 2 educazione formazione ricerca, 3. Occupazione, 4 inclusione sociale e autonomia abitativa, 5 benessere psicofisico

b2) in maniera contestuale abbiamo analizzato le prassi valutative presenti, sia in altri paesi europei che in alcune regioni italiane. Stiamo guardando con attenzione l’esperienza austriaca e stiamo provando ad analizzare le esperienze italiane a partire da quella della regione puglia.

b3) qui abbiamo provato ad individuare una tassonomia dei metodi utilizzabili per valutare l’impatto generazionale. Se noi utilizziamo per le varie misure di impatto generazionale un indicatore BES o un indicatore dell’Agenda 2030, questi indicatori potrebbero risentire anche di variabili di contesto che potrebbero in qualche modo sporcare l’impatto, il riflesso. Quindi quell’impatto potrebbe essere lordo non netto. Ecco perché occorre utilizzare e individuare dei metodi scientifici che ci consentono di capire il più possibile qual è l’effetto netto, l’impatto netto, il delta della politica rispetto appunto ai nostri giovani.

Non facciamo riferimento a indicatori autoreferenziali ma utilizziamo indicatori certificati, attendibili, provenienti da fonti ufficiali. Al contempo dobbiamo tenere presente che quando si utilizza solo un indicatore piuttosto che un altro noi raccontiamo solo un pezzo, un colore della realtà, ecco perché nel tentativo invece di dare una colorazione, una lettura multidimensionale agli impatti, utilizziamo il paradigma del valore pubblico che è un concetto nuovo, che porta a valutare l’impatto delle politiche nei suoi diversi colori, impatti economici, impatti occupazionali, impatti ambientali eccetera.
Ora la grande sfida sarà questa: non esiste il metodo utilizzabile valido per ogni misura, bensì per ogni singola misura dovremmo chiederci quali sono 1, 2, enne metodi più adeguati.

b4) qui andremo a sperimentare i metodi e gli indicatori, fino qui individuati, su alcune politiche, su alcune misure che selezioneremo insieme.

b5) il senso del punto b5 – e ragioneremo nel corso del 2022 se attuarlo o meno – è questo: spesso la capacità di impattare positivamente sui giovani non dipende dalla singola amministrazione locale, regionale, ministeriale, ma dipende dalla capacità dei diversi livelli di governo di lavorare insieme. Può essere utile allora mettere a punto modelli di public and value collaborative governance – quindi modelli di governance di filiera – che consentono di far lavorare diversi livelli di governo, quindi diverse amministrazioni, su magari un indicatore comune, una misura di valore pubblico che può consentire di massimizzare appunto l’effetto sui giovani.

Una volta consolidati i primi tre punti – b1 b2 b3 – faremo un test applicativo, molto solido, di sperimentazione di alcuni metodi, su alcune misure che sceglieremo insieme al Covige, e poi da ultimo lo ripeto se ci sarà tempo spazio e volontà proveremo anche a chiederci come lavorare, come far lavorare insieme le diverse amministrazioni.

 

Alessandro Rosina / Area C

L’area C di cui faccio parte ha il compito di individuare le buone pratiche e comprenderne la trasferibilità. Ci sono pratiche che sono state messe in campo negli altri paesi che funzionano, che mettono i giovani nelle condizioni di avere strumenti efficaci che li aiutano a realizzare i propri progetti di vita, essere attivi nel mondo del lavoro, essere valorizzati come capitale umano. Bisogna valutare se questi strumenti e queste misure potrebbero funzionare anche in Italia. Ma siamo sicuri che sono trasferibili? Che valgono per tutto il territorio nazionale? È qualcosa che possiamo utilizzare? Fino a che punto? E come dobbiamo eventualmente ridefinirlo tenendo conto della specificità che ha il nostro paese. Nella sua storia il nostro paese è riuscito a dare il meglio di sé quando ha messo in campo le sue specificità le sue peculiarità e le ha rese valore aggiunto. Quindi noi dobbiamo combinare questi due aspetti: quello che funziona ed è efficiente con quello che si adatta bene alle nostre caratteristiche e al meglio che possiamo mettere in campo, in coerenza con le grandi trasformazioni in atto.

L’idea è di definire una serie di criteri per poi andare a vedere se vengono soddisfatti, e quanto, dalle misure che il governo metterà in atto: la realizzabilità della proposta, la coerenza con gli obiettivi attesi, il rapporto con dei benchmark o punti di riferimento come ad esempio l’Agenda 2030 (nel caso dello sviluppo sostenibile: quanto le politiche che vengono messe in campo consentono alle nuove generazioni di inserirsi come spinta anche positiva per lo sviluppo sostenibile del paese), se le risorse sono commisurate agli obiettivi, l’interdipendenza positiva tra misure diverse all’interno di un sistema, la presenza di una valutazione di impatto.  Poi ci sono altri criteri forse non essenziali, ma che sono auspicabili: l’inclusione dei giovani nella progettazione, la disseminazione, cioè la capacità di condividere e disseminare anche i risultati che vengono ottenuti in modo che anche altri possano prendere spunto e le pratiche possano diventare anche sistema e poi scalare dal territorio nazionale e viceversa. Infine la comunicazione che deve essere in sintonia con il linguaggio e le corde giuste per poi catturare l’attenzione dei potenziali beneficiari e rendere quindi quella misura effettivamente utilizzata e accessibile.

 

Onorevole Massimo Ungaro / Intergruppo parlamentare Next Generation Italia

Ci tenevo a esserci innanzitutto per portare il saluto dell’intergruppo di cui faccio parte, l’Intergruppo parlamentare Next Generation Italia per l’equità intergenerazionale e le politiche giovanili, un’associazione informale di 60 parlamentari di maggioranza e opposizione di camera e senato che cerca appunto di lavorare sui temi dell’emancipazione giovanile e che ha avuto già altri momenti di confronto e cooperazione nel Convivium. Siamo stati quest’estate da voi in trentino, incontrandoci lì anche con il prof. Monti e il prof. Rosina, che vedo qui presenti.

Voglio manifestare il pieno sostegno del gruppo alle attività del Covige, perché in questo paese a) non si fanno mai politiche di valutazione di impatto e b) non si fanno mai cose per i giovani. Quindi fare le due cose insieme, ovvero la valutazione di impatto delle politiche per i giovani mi sembra già un doppio passo avanti. Sono molto interessato a sapere come procederanno.

Le attività di valutazione e monitoraggio delle politiche pubbliche sono una grande mancanza del nostro paese storicamente. C’è stato un tentativo nell’ultima legislatura al Senato di cominciare ad avere un approccio sistematico di analisi e valutazione di impatto delle politiche pubbliche ma si è arenato e questo è un vero e proprio problema. Il parlamento è molto prolifico nel produrre leggi ma molto spesso poi non ci fermiamo a valutare quali sono gli effetti, i costi e i benefici.

In relazione alla domanda su quale sia la sensibilità del parlamento e delle istituzioni per le politiche per i giovani mi sento di dire che in generale sono molto rammaricato per la mancanza di consapevolezza della gravità dell’emergenza giovanile nel nostro paese: ne abbiamo parlato molte volte, nella stesura del Pnrr avevo voluto un capitolo giovani, una battaglia che abbiamo fatto insieme a CNG e con alcuni di voi.
Detto questo io mi sento di dire che il parlamento ha dimostrato una più elevata sensibilità negli ultimi mesi e mi sembra giusto enumerare una serie di provvedimenti utili per contrastare il disagio giovanile su diversi fronti:

• il Family Act ha introdotto l’assegno unico per i figli a carico a sostegno di tanti giovani coppie, ma anche delle giovani perché l’assegno unico parte dal settimo mese di gravidanza e fino al ventunesimo anno di vita. Proprio oggi abbiamo approvato il decreto fiscale che assegna 6 miliardi a questo strumento che partirà a gennaio 2022.
• Le lauree abilitanti sono state introdotte adesso dal parlamento per appunto cercare di evitare di parcheggiare i giovani per troppo tempo dopo l’università e cercare di accorciare i tempi di immissione nei settori lavorativi, nelle professioni.
• Sarà pronta una riforma sulle procedure di reclutamento dei ricercatori universitari, in Italia la distanza tra la fine del dottorato e l’assunzione del ruolo dura 17 anni in media, non ha eguali a livello europeo e crea una condizione di precarietà molto forte nel settore della ricerca.
• Istruzione tecnica superiore ITS: è stata fatta un’importante riforma della Camera in congiunta con il Pnrr. Vengono assegnati 2,5 miliardi per l’istruzione tecnica superiore. E’ molto importante non soltanto mettere tutte le uova sul paniere della formazione universitaria ma investire anche nella formazione tecnica superiore e sfornare lavoratori altamente qualificati. In Italia sono 8 mila all’anno in Francia e in Germania parliamo di diverse decine di migliaia.
• È cominciato la settimana scorsa l’esame della proposta di legge sui tirocini curriculari a mia prima firma, per cercare appunto di mettere ordine e cercare di evitare abusi ai giovani che vengono magari sfruttati in mansioni lavorative ripetitive e non retribuite. Questo è un tentativo di appunto colmare un vuoto normativo che è quello sui tirocini curriculari, non esiste una legge al momento in Italia. Speriamo di arrivare presto a conclusione.
• Nella legge di bilancio 2022 sono stati inseriti delle importanti misure a favore degli affitti dei giovani lavoratori che hanno un salario inferiore ai 15 mila euro annui, è una soglia molto bassa bisogna dire la verità, però è qualcosa di positivo. Gli affitti calmierati per i giovani sono una misura che troviamo in Spagna in Francia ma che in Italia finora non c’era.
• Viene rifinanziato il piano casa. Avete visto anche le ultime notizie di un boom di acquisti di casa parte di giovani under 36. Speriamo di riuscire nella legge di bilancio anche a portare a casa alcuni emendamenti come il rifinanziamento del Piano scuola e dei mestieri, l’attivazione dei Neet – che è un piano del ministro Orlando -, la stabilizzazione della misura Resto al Sud.
• Infine io spero che si arrivi presto all’emanazione di un decreto legge “Giovani”. In Italia manca dal 2001, quando era ministra della gioventù Giorgia Meloni. In questi 20 anni non ci sono stati decreti multidimensionali proprio sul tema dell’emancipazione giovanile, credo che insomma che l’emarginazione giovanile sia aumentata quindi sarebbe ora di avere una legge quadro su questo tema, un tema sul quale Convivium ha lavorato più volte.

Io mi fermerei su queste considerazioni cercando appunto di socializzare l’impegno e i lavori che stiamo cercando di fare nelle Camere e in Parlamento e confido in un momento futuro di lavoro e di sinergie comuni.